杨伟民
全国*协经济委员会副主任、原中央财经领导小组办公室副主任、清华大学中国发展规划研究院院长
以下为杨伟民演讲全文：
前不久*的十九届五中全会审议通过了中央“十四五”规划《建议》，全国上下正在学习贯彻。接下来国务院还要组织编制国家“十四五”规划《纲要》，各地区还将根据*中央的建议和国家规划制定本地区的“十四五”规划《建议》和编制本地区的《纲要》。有关部门还会编制重点领域的一些专项规划，最后形成比较完整的“十四五”规划体系。
“十四五”规划非常重要，是我们国家规划史上具有里程碑意义的规划。为什么这么说呢？至少有两点，第一，在新发展阶段，即向全面建设社会主义现代化国家进军的第一个五年规划，未来30年我们需要通过六个五年规划来实现建设现代化强国的目标；第二，构建新发展格局的第一个五年规划，新发展格局是“十四五”规划《建议》的“纲”，构建新发展格局也不是一个五年规划就完全做到的。
地方的“十四五”规划也非常重要，因为中央“十四五”规划《建议》中提出的目标、任务需要各地区、各部门在各自的规划中落实。下面我从一般性和方法论的角度，就地方如何编制一个好的规划讲点意见。
第一，瞄准规划定位。现在的规划不是过去的指令性计划，规划到底起到什么作用。我觉得现在的规划有四大功能：一是全社会共同的行动纲领，二是引导资源配置的工具，三是*府履行职责的依据，四是约束*府行为和市场行为的“第二准则”。规划如果要起到这样的作用、有这样的功能，规划内容首先要得到全社会的认可，形成最大公约数，如果社会看完以后觉得不行，就难以起到这样的作用。
必须要让市场主体看到当地*府到底支持什么、限制什么；要让本级*府和下一级*府找到履行职责的依据；要让市场主体和下级*府看到，什么事情能够干、什么空间可以干。
比如说，确定增长目标要得到社会认同、符合市场预期，确定重点发展的产业要得到市场主体的认可，仅是*府认可是没有意义的，至少是不够的。再比如，确定常住人口规模，需要建设多少套住房，建设多少张养老机构的床位等，这就是本级*府和下一级*府确定用地规模和结构的一个基本依据；限制和禁止开发的一些空间范围，耕地、基本农田、二氧化碳的排放强度等都是约束本级*府和下级*府以及市场主体不能干什么的红线等。规划要把上面的这些事情说清楚。
我们经常讲，在经济发展中要处理好*府和市场的关系，其实在规划编制中也要正确处理*府和市场的关系。社会主义市场经济条件下的规划实施，一方面要靠*府动用公共资源来实现，另一方面或者说更主要的，是靠市场主体按照规划的方向配置其掌握的资源。
所以编制规划的*府工作人员，既要站在*府的立场编制规划，也要站在市场主体的立场编制规划，想清楚市场主体要什么，想清楚规划到底是给谁看的，想清楚市场主体愿不愿意看、能不能看得懂，看了以后会不会有激情，会不会来创业和就业。如果市场主体不愿意看、看不懂，看了以后没有感觉，这个规划就是失败的。
第二，找准发展思路。规划编制的一个重要目的就是要理清下一个五年发展思路。怎么去找准发展思路？最重要的就是找准现在存在什么问题，抓住主要矛盾。今年我看了一些地方的规划，对于成就的总结非常充分，篇幅占比较多，但讲问题时，就有些羞羞答答、遮遮掩掩，只讲几句一直存在，可能不是五年甚至更长时间才能解决的问题，问题讲的缺乏针对性。
比如，有的地方住房短缺，房价上涨压力大，有的地方原有产业体系已经被冲击得七零八落，但是都不点出这些问题。有的认为，讲成绩有利于引导预期，其实市场很清楚一个地方的实际情况，如果掩耳盗铃，市场会进一步丧失对这个地区的信心。
国家的规划从来都不回避问题，比如说，“九五”计划认识到当时市场经济还没有完全建立，增长方式过于粗放，所以提出了“两个根本性转变”的发展思路。“十五”计划意识到结构性问题突出，特别是区域结构和城乡结构矛盾非常突出，所以提出以经济结构战略性调整为主线，提出西部大开发和城镇化两大战略。“十三五”规划认识到现在的结构性问题背后是体制性因素，是要素配置的扭曲，所以提出了以供给侧结构性改革为主线。
“十四五”规划《建议》认识到百年未有之大变局加速演进带来了很多新的风险和挑战，同时国内经济循环中存在很多堵点，包括国内生产、分配、消费之间循环的堵点，城乡、区域等空间之间的堵点，所以提出了构建新发展格局的发展思路。
第三，符合地方实际。地方的规划要符合中央关于“十四五”规划《建议》的精神，但是符合精神，不等于在文字上照搬照抄。地方规划要比国家的规划更细更具体，更贴近本地实际。比如对一个地方而言，国际环境就是跨层级的环境，国家应对国际环境变化的应对策略对本地区来讲就是一个外部环境，所以地方规划不一定用大量篇幅阐述国际环境变化。
国家确定的增长目标，是各地区有高有低的平均值，不是各地区确定增长指标的最低值。过去，各省区市往往在国家确定的目标值基础上增加一到两个百分点，就变成了本地区的增长目标，市级、县级行*区在省里的目标基础上再加码。
过去这样做，可能比较容易实现，但现在不一样了，现在已经不是高速增长阶段，国家确定的增长指标已经比较贴近潜在增长率水平了。比如说，国家“十三五”规划《纲要》确定6.5%的指标，就是一个需要跳一跳才能实现的目标。地方若在这个基础上再加码，很可能有些地区最后难以实现。
编制规划不等于写文章，规划编制更多的功夫要花在数据测算和验证上，需要把握多目标的平衡。比如说，确定5%或者6%的增长速度，需要根据本地区的能源和外来的能源、国家可能给的建设用地规模、二氧化碳排放强度、污染物排放量等多种因素来综合判断验证，才能科学确定。
这个问题的背后是，是否真正按照新发展理念来指导规划编制，是不是按照新发展理念认识区域协调发展的问题。区域协调发展，不是说各个地区的增长速度或者GDP总量达到同一水平，我们可以努力的方向是人均GDP逐步趋向均衡。这不仅是增长速度的问题，而是作为分子的GDP总量和作为分母的常住人口一起变化。
比如说，“十四五”规划《建议》中有一句话是“支持生态功能区的人口逐步有序转移”，这就是分母在变化，减少生态功能区的常住人口，最后生态功能区的人均GDP可能和北京、上海、长三角这些城市化地区逐步趋同。区域协调发展的衡量标准，就是要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当。
另外，国家规划确定的发展思路是就国家整体发展而言的，不是每个地区、每级行*区都要照搬。比如，中央“十四五”规划《建议》提出构建新发展格局，这是对全国整体的发展格局而言的，不是每个地区的格局或者每个产业的格局。
如果每个地区、每个产业、每个企业都要以国内循环为主，现在以出口为主的一些地区、产业、企业都变成内循环，就是不符合中央“十四五”规划《建议》精神的。如果这些地区、产业和企业都变成内循环，我们用什么来换回国内没有资源、不得不进口的原油、铁矿石、大豆，一旦换不来这些产品，最后国内的循环也会受阻。所以各地不要轻言本地要转向内循环，要搞清楚本地在全国格局中的定位。
第四，要实实在在。规划要让人看得懂，必须实实在在、一目了然，不用猜测。很多规划拿来以后要猜其中的词语到底是什么意思，让人猜的规划不是好规划。规划的每一句话都要有含义，要么就是判断，要么就是目标，要么就是方向，要么就是任务，要么就是实现任务的路径、*策等等，每一句话的背后都是针对一个问题的，不应该有多余的话。
今年看过一些规划，感觉一些规划不像规划，更像文件、像讲话稿，文风八股，套话空话多，四六句多，代号多，目标高，产业新，但是办法少、路径少、*策少、数据少。确定要发展某个产业，后面有什么路径，具体怎么做，缺乏实质性的办法。
规划的文字表达也要准确，一些规划中使用比较多的名词是“高地、示范区、先行区、基地、平台、中心”等等。在动笔之前要想清楚，示范区，要给谁示范、示范什么。文字也不是规划唯一的表达方式，图、表、专栏、注释等等都是规划的表达方式，应该综合运用各种表达方式，清清爽爽、一目了然。
第五，要重视优化营商环境。国与国之间的经济竞争本质上就是营商环境的竞争。国内各地区之间的竞争，其实也是营商环境的竞争。过去我们说的“东西之差”，一定意义上是自然条件之差。现在出现“南北之差”，也有一些自然条件的因素，但不可否认的是，更多的是营商环境之差、体制之差。
营商环境是广义的，不仅仅是*府办事效率有多快，是跑一趟、还是跑两趟的问题，还包括*治生态、公共服务、基础设施、生态环境以及户籍制度等等。所以，一定意义上，地方规划是本地营商环境的宣言书，是*府对市场主体的承诺。
地方规划要把优化营商环境放在更重要的位置，有了良好的营商环境，才会有企业，才可能有产业，才可能有经济增长。所以，写好营商环境，比写好很高的目标、很多的战略、很新的产业可能都重要。
来源：中国经济50人论坛
监制：李晓云
编辑：周佳苗舒克凡
校对：祁丽君
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