专家解析审批制度“放”与“管”的平衡
原标题：审批制度 放 与 管 的平衡行*审批制度改革确实是很难的事。难在何处？其中重要一点是如何搞好 放 与 管 的结合。改革的总目标是否定计划经济时代形成的 管制型*府 模式，建立 服务型*府 ，因此，对那些不该管、管不了、管不好的事，自然是以 放 为主。但服务型*府也不是不 管 ，许多服务实际上是通过 管 来实现的，叫做 管理也是服务 。所以问题的症结在于搞好 放 与 管 的结合。现在的问题是 放 的肯定不到位，而 管 的又常常缺位。让公民拥有主动或自主权的 放 的原则先说 放 。要想 放 到位，必须先解决一个过去形成的 思维定势 ，就是 社会的一切 要由*府主导，对老百姓是 你的行动我做主 。这必然表现为审批 多如牛毛 。现在必须从 人民是国家主体 角度出发，把很多权利还给人民，而不是限制它。表现在审批上，就会得出这样的逻辑：当公民从事一般的并不损害别人和社会利益的劳动时，就要让公民自主决定而无需审批；当他们从事涉及别人或社会利益的劳动并有损害可能时，虽应审批，但不能先入为主地认为一定损害而制定苛刻的审批条件，形成 刁难性 审批；即使它会损害别人权利而需管制，也应以监管手段为主，而不能把重点放在前置审批上。一般人认为，审批就是*府的单边 把关 过程，这并不错，但并不完全。审批的本质应是：公民根据自己的主权从事某种活动时，国家和*府根据以往经验预设了防止发生损害别的公民权益的机制 它一般以法律、法规和国家决定的形式存在 并据此进行必要审查的行为。这样的理解，体现了一些新的原则：第一，公民主权原则。它揭示的是：公民是社会主体，是主权承载者；公民正常行为是主权的表现，具有天然的正当性；公民的主动行为构成了审批的前提；*府的服务性质决定了它有责任帮助公民完成审批；而公民不损害别人利益的行为则不要审批。第二，*府权力有限原则。*府的审批行为只发生在必要场合，即公民行为有可能损害别人利益；是否可能损害别人利益，并不是*府随意认定，需要以以往经验为根据，并在此基础上形成法律、法规与国家决定；*府审批行为必须依法而行，一切在法律的框架内。这些原则就是服务型*府的原则，它的目的不是管制，而是服务，审批本身也要体现服务的固有内容。今年3月全国人大批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，也已经清楚体现了这些原则。比如，强调了减少和下放投资审批事项，规定 除涉及国家安全、公共安全等重大项目外，按照 谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险 的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。 此次改革商事登记制度的力度更大在商事登记制度上，这次改革的力度更大。方案要求：对按照法律、行*法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。同时放宽了商事登记的其他条件。仔细研读这些规定，可以看出社会权利已大大向公民转移，公民的主体地位进一步落实，公民在审批过程中更主动了。实际上，我们国家许多 先行先试 地区，已经在这样做了。比如广东，在2012年开始的新一轮行*审批制度改革中，其核心思想就是进一步落实公民权利，包括公民的劳动权和企业的商权。他们认为，过去我们的逻辑是： 国家没允许的，你都不能做 ；现在必须改为： 国家没反对的，你都可以做。 显然，这样极大地拓展了公民活动的空间，而收缩了*府的空间。表现在商事登记上，他们在颁发营业执照时，除对主营业务按《国民经济行业分类》中的门类或大类标出外，一般还有这样的规范性说明： 经营范围涉及法律、行*法规和国务院决定禁止的，不得经营；应经许可的，凭有效许可证或批准文件经营；法律、法规和国务院决定未规定许可的，自主选择经营项目。 可见，这给了公民极大的自由空间，落实了更多的自主权。此外，他们还推行了注册资本认缴制和实收资本备案制。商事登记机关不限制和审查有限责任公司全体股东的首次实缴出资额，股东的首次实缴出资额可以为零。对住所和经营场所实行各自独立的登记管理方式，大大放宽了住所和经营场所的登记条件。其中规定，商事主体进行住所和经营场所登记时，商事登记机关不审查场所的法定用途及使用功能。以上的一切，无疑使商事主体进入市场的阻力几近于零。此次改革，除了要考虑怎样彻底消除部门利益因素外，还要在认识上考虑如何消除上述的 传统思维定势 。而后一种的消除工作，甚至是一切审批改革深入的基础和前提条件，因为没有这种新的认识，是不可能产生新改革行动的。如何解决 管 之缺位再说如何解决 管 之缺位的问题。首先，我们习惯于过去 在办公室 的审批工作。其次， 你求、我办 的这种关系，使我处在非常有利的地位，而这中间的好处是不言自明的。第三，日常的监管是要下苦功夫的，费时费力不说，整天到现场，代价大，风险也大。趋利避害，坐办公室审批，自然会成为很多机关的主要工作方式。广东的经验大致有四个方面：第一，结合商事登记制度改革，实行彻底的 谁审批谁监管 的责任制度。对于法律、行*法规和国务院决定应经许可的经营项目，商事主体在取得有效许可证或批准文件后，许可或批准的机关自然就成了日常监管的主体，责无旁贷。第二，发展壮大社会中介组织，并使之协同进入监管领域。第三，把审批权限尽量下移，把监管权也相应下移，使监管更贴近现场，增加监管力度。第四，赋予企业以更大的社会责任，使之成为自我监管的主体。其中，建立 谁审批谁监管 的责任制度，可能是我们当前最应重视的问题。2004年颁布实施的《行*许可法》已明确规定：行*机关应当对公民、法人或者其它组织从事行*许可事项的活动实施有效监督；行*机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行*许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任等等。问题是，行*机关不去履行或不去很好履行上述职责怎么办？这里，除了教育以外，剩下的就是对行*机关的失职行为进行监督和问责了。其实，行*许可法早就对此作了规定。比如，第六十条就强调：上级行*机关应当加强对下级行*机关实施行*许可的监督检查。第七十七条又规定，行*机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行*机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行*处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。现在我们必须落实以上的法律条文，建立、完善和实行严格的责任机制，从而使依法治国得到进一步推进。至于上级行*机关或者监察机关也没有的履行职责，那就只能靠人民群众的力量来监督了。人民群众的监督是责任制的最后支撑，我们任何时候都不能忘记。（作者为国家行*学院教授）原标题：行*审批改革的 加、减、乘、除 此次行*审批制度改革与以往相比有很大不同，主要体现在三个方面：一是背景不同。此次审批制度改革是在新一轮行*管理体制改革和打造中国经济升级版的背景下进行的，按照转变*府职能的方向和重点，勾画了通过审批制度改革促进职能转变这条主线，其内涵更为丰富，重点更加突出，抓住了行*体制改革的要害。二是落点不同。此次行*审批改革不仅仅是为了解决眼前制约发展的矛盾，而是更加注重整体性制度构建，对制约建设服务型*府的体制、制度和机制进行改革，涉及经济、社会、文化、生态环境等各领域，重在激发市场、社会、中央和地方各个方面的活力。三是方法不同。这次改革双管齐下、两轮驱动。李克强总理强调： 改革不仅要取消和下放权力，还要创新和改善*府管理，管住管好该管的事。放和管两者齐头并进。 可以看出，此次审批改革一方面要大力减少审批事项，另一方面会着力加强市场监管，这与以往分开来做这两方面事情的做法就不同，效果肯定也有区别。行*审批制度改革进行了7次，在不断释放经济活力的同时，也确实有不尽如人意之处。其中的难点主要是如何科学评估现有审批事项在经济社会生活中的作用。现在客观的 挡箭牌 太多，有 放下去之后下级*府能不能接得住 ， 交给市场和社会后，市场主体或社会组织能不能自我约束 等等的担忧。需要建立一套有效的评估体系，加强科学分析与判断，让事实说话，让数据说话，这样才能把思想统一到令人服气的结论上来。另外，解决和防止以往曾经出现的一放就乱、乱了再收的问题，关键是要 放 得适时、适度、合理， 放 与 接 吻合， 放 与 管 并举。可以感觉到，此次行*审批制度改革是 减法 、 加法 、 乘法 和 除法 并用，打的是组合拳。减法就是减掉 赘肉 ，把*府不该管、管不好的统统减掉；加法就是加强应该管理职能，增加 肌肉 ，强健 体能 ；乘法就是创新*府职能，对发展经济、培育社会有积极作用的*府职能给予关注，特别是*府履职方式要进一步创新，充分发挥*府职能的倍增效应；除法就是按照各级*府权责关系下放权力，使每级*府承担的责任与赋予的权利对等，发挥中央和地方、地方各级*府的积极性，同时也明确各级*府的责任。（作者为中国行*管理学会副会长兼秘书长；人民论坛刘赫采访整理）